Bei der Neufassung des Kommunalabgabengesetzes im Jahre 1986 wurde die Möglichkeit, Beiträge für den Ausbau von Straßen als wiederkehrende Beiträge zu erheben, eingeführt. Vorher gab es nur die Umlegung eines Teils der tatsächlichen Investitionsaufwendungen für den Ausbau einer Straße auf die Grundstückseigentümer an dieser Straße. Durch den wiederkehrenden Beitrag wurde es – vereinfacht ausgedrückt – möglich, die jährlichen Investitionskosten für den Ausbau von Straßen auf alle Grundstücke im Abrechnungsgebiet – im Prinzip war an alle bebauten und bebaubaren Grundstücke im Gemeindegebiet gedacht – umzulegen. Damit sollte sich die Finanzierung von Beiträgen für den Ausbau von Straßen für die Grundstückseigentümer und Bürger unproblematisch darstellen, denn im Rahmen einer so großen Solidargemeinschaft ergaben sich zwar unter Umständen laufende, aber doch nur sehr geringe Belastungen von Jahr zu Jahr.
Wie jede grundlegende Neuerung fand auch dieser Vorschlag Kritiker. Von „Straßensteuer“ war die Rede. Ein Gutachten war notwendig, um die verfassungsrechtliche Zulässigkeit zu untermauern (von Mutius, Dezember 1985). Die Kritik wurde schnell von einem breiten landes- und kommunalpolitischen Konsens abgelöst, nachdem selbst die großen Städte in Rheinland-Pfalz - allen voran die Landeshauptstadt Mainz und die Stadt Ludwigshafen – sich dieses Instruments mit gutem Erfolg und umfassender kommunalpolitischer Zustimmung bedienten.
Es folgte eine über 15-jährige Ruhephase, in der die Finanzierung von Straßen-baumaßnahmen immer weniger mit Problemen behaftet und belastet war. Immer mehr Städte und Gemeinden bedienten sich dieses Instruments. Dabei waren auch weitere kreisfreie Städte wie Pirmasens und Frankenthal. Umso überraschter war jedermann, dass im Jahr 2003 das OVG verfassungsrechtliche Bedenken nicht gegen den wiederkehrenden Beitrag dem Grunde nach, sondern in Bezug auf die Bildung von Abrechnungseinheiten geltend machte. Betroffen war zunächst die Stadt Pirmasens.
Nun ist das Stadtgebiet von Pirmasens aufgrund der topografischen Lage der Stadt sicherlich nicht unproblematisch in Abrechnungseinheiten einzuteilen, so dass am Anfang eher die Vermutung herrschte, es könnte sich um einen vom OVG entschiedenen Einzelfall handeln. Das wurde durch die weitere Entwicklung bis hin zu einer Stadt wie Saarburg und letztlich bis hin zu einer Ortsgemeinde wie Nittel widerlegt. Am Schluss stand im Jahre 2005 eine gefestigte Rechtsprechung, die so recht eigentlich niemand in ihrer verfassungs-rechtlichen Dimension verstand, die aber – wenn es das OVG als letzte Instanz entschieden hat – natürlich ernst genommen werden muss.
Eine breite Welle von Forderungen des kommunalen Bereichs an die Landespolitik erhob sich, das Gesetz so zu ändern und zu formulieren, dass die verfassungsrechtlichen Bedenken nicht mehr bestünden oder jedenfalls beherrschbar sind. Die Landespolitik zeigte großes Verständnis. Es folgten einvernehmliche Ankündigungen aller Fraktionen – besonders der beiden großen – in einer Gesetzesinitiative aus der Mitte des Landtags vor Ende der Wahlperiode (2006 ist gemeint) eine verfassungskonforme Formulierung für das Gesetz zu finden. Diese „Zusage“ wurde immer wieder und bei jeder Gelegenheit wiederholt. Die Gemeinden und Städte haben sich darauf verlassen.
Das Innenministerium wurde beauftragt, ein Gutachten eines anerkannten Verfassungsrechtlers erstellen zu lassen, in dem eine verfassungskonforme Formulierung vorgeschlagen werden sollte. Das geschah. Das Gutachten wurde im März 2005 vorgelegt.
Erst ab Oktober 2005 ging es Schlag auf Schlag: Das Gutachten lag längst vor, es wurde zunächst vertraulich – politikintern - geprüft und behandelt (dem Vernehmen nach aber dem Justizministerium nicht rechtzeitig gezeigt), dann wurde ein Gesetzentwurf erstellt, der Gesetzentwurf ging in die Fraktionen, dabei auch an die Landesregierung und das Justizministerium zur rechtsförmlichen Prüfung, und damit war es dann geschehen. Das Justizministerium machte – aufgrund der ursprünglichen Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz – weiterhin verfassungsrechtliche Bedenken geltend. Daraufhin wurde der wissenschaftliche Dienst des Landtages mit einer gutachtlichen Stellungnahme beauftragt. Der wissenschaftliche Dienst hielt die in Aussicht genommene Gesetzesänderung für vertretbar und die verfassungsrechtlichen Probleme für beherrschbar. Das Justizministerium beharrte auf seinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Und damit sind Beschlüsse des Landtags unmöglich.
Das Justizministerium hat einen Minister, der der FDP angehört. Folgerichtig macht die FDP-Fraktion im Rahmen der Koalition erhebliche Bedenken geltend. Wenn Bedenken des kleineren Koalitionspartners nicht berücksichtigt werden, droht der Koalitionsbruch. Demgemäß stand auch die SPD-Fraktion nicht mehr für eine Änderung des Gesetzes zur Verfügung. Folgerichtig kommt es nicht mehr zu einer Gesetzesänderung. Und das war’s dann.
Ergebnis: Jahrelange Bemühungen haben dazu geführt, dass sich in der kommunal-politischen und in der landespolitischen Szene fast alle über einen Lösungsweg einig waren. Und dann scheitert ein Gesetzesvorhaben mit erheblicher finanzieller Bedeutung an solchen Vorbehalten. Denn seien wir ehrlich miteinander: Ist die Bildung des Abrechnungsgebiets für wiederkehrende Straßenbeiträge von hohem Verfassungsrang?
Damit soll die Bedeutung rechtsförmlicher Prüfungen durch ein Justizministerium nicht minder geachtet sein: Aber dienen sie der Verhinderung von notwendigen Regelungen, oder sollen sie einen Lösungsweg aufzeigen? Und wenn es in der Zwischenzeit zwei wissenschaftliche Gutachten von anerkannten Professoren des öffentlichen Rechts bzw. des Verfassungsrechts gibt, wenn der wissenschaftliche Dienst des Landtages verfassungsrechtliche Probleme für beherrschbar hält, und wenn auch ansonsten niemand eigentlich so recht versteht, wo denn das große verfassungsrechtliche Problem liegt, ist es dann wirklich unabdingbar erforderlich, ein solches Gesetzesvorhaben scheitern zu lassen? Für den Landtag als Ganzes ist es jedenfalls ein aus kommunaler Sicht enttäuschender Abschied von dieser Wahlperiode.
Es folgt die Entrüstung des kommunalen Bereichs, dass man ihm (uns) doch eine rechtzeitige Gesetzesänderung versprochen habe. Die Verantwortlichen sind schnell gefunden, und die Verantwortlichen stellen sich dieser Verantwortung. In einem Rundschreiben der FDP-Landtagsfraktion an alles, was in Rheinland-Pfalz in seinem Titel das Wort „Bürgermeister“ enthält, und an die kommunalen Spitzenverbände, wird das Justizministerium verteidigt. Schon das ist ein ungewöhnlicher Vorgang.
Die Begründung, die Beschlussfassung des Gesetzes zu verweigern, spricht dann auch Bände: „Große Verunsicherung bei allen Beteiligten und eine fehlende Planungsgrundlage wären die Folge gewesen.“ Was haben wir denn heute?
Weiter „muss eine Gesetzesinitiative sorgfältig vorbereitet werden“. Was haben die verfassungsrechtlichen Strategen eigentlich von 2003 bis heute gemacht?
Und dann der Gipfel von allem: „Deshalb regt die FDP-Fraktion eine Anhörung im Landtag an, zu der selbstverständlich auch die kommunalen Spitzenverbände eingeladen werden.“. Nach so viel Fürsorge für das kommunale Wohl kann man sich nur noch eines wünschen: Narrhallamarsch.
GStB-Kommentar aus Gemeinde und Stadt 02/2006
Reimer Steenbock
Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Gemeinde- und Städtebundes