Die kreisangehörigen Städte, Gemeinden und Verbandsgemeinden sind belastet wie nie zuvor.
In den letzten 10 Jahren sind die kommunalen Körperschaften in eine nie dagewesene Finanznot geraten. Ursachen waren die wirtschaftliche Entwicklung, vor allem aber auch ständige Manipulationen an der Gewerbesteuer. Hartz (IV) hat den kommunalen Finanzen dann den Rest gegeben. Erhebliche Mehrbelastungen statt Entlastungen waren (zumindest in Rheinland-Pfalz) das Ergebnis.
Auswirkung war und ist eine exorbitant gestiegene Umlagenbelastung. Die betroffenen Zahler – die kreisangehörigen Städte, Gemeinden sowie Verbandsgemeinden – klagen, dass kaum noch etwas von der eigenen Einnahmekraft übrig bleibt.
Wenn sich die Steuereinnahmen jetzt verbessern, und damit auch die Umlagegrundlagen, wenn dazu noch die bisherigen Bedarfszuweisungen schwerpunktmäßig den Landkreisen zufließen, wird man erwarten können, dass die Umlagenbelastung drastisch sinkt. So hat es der Innenminister im Haushaltsrundschreiben ja auch ausgedrückt.
Hinzu kommt, dass der Bund demnächst einen ausreichenden Ausgleich für die Mehrbelastungen aus den Kosten der Unterkunft zahlen wird. Alles Anzeichen für baldige umgehende drastische Senkungen der Umlagen, besonders auch der Kreisumlagen.
Was aber macht ein guter Landkreis? Er erfindet neue Aufgaben und Fördermöglichkeiten: Ein Programm zur „nachhaltigen Sicherung des Ehrenamtes und die Förderung der Bürgergesellschaft“.
Dieses Programm hat der Kreistag eines Landkreises anstelle einer Senkung der Kreisumlage (es geht um einen Prozentpunkt) oder anstelle der notfalls auch noch akzeptablen Tilgung von Schulden zur langfristigen Senkung der Kreisumlage beschlossen. Immerhin – auf drei Jahre angelegt – mit einem Volumen von insgesamt 10 Millionen Euro. Potenzial zur Senkung des Kreisumlagensatzes: 1 Prozent.
Die Kreisumlage in dem betroffenen Landkreis wird zu fast zwei Dritteln von einer Stadt aufgebracht, weil sie halt eine so hervorragende Finanzkraft hat. Diese Finanzkraft war auch schon Anlass - auch deshalb die Zweidrittel-Finanzierung der Kreisumlage durch eine Stadt – für eine progressive Festsetzung der Kreisumlagensätze. Jetzt heißt es, dass es doch verfehlt wäre, die Kreisumlage zu senken, weil man damit Finanzmittel einer Stadt – vielleicht, wenn noch einige mehr betroffen sind, derjenigen Städte und Gemeinden, die besonders stark zur Kreisumlage herangezogen werden - aufgeben würde. Viel besser sei es doch, so wird argumentiert, diese Finanzmittel dem Landkreis zu belassen und nach seiner Weisheit und seinen Spielregeln Fördergelder an bedürftige kreisangehörige Gemeinden und Städte auszuzahlen.
Schon dies macht die Fragwürdigkeit des ganzen Unternehmens deutlich. Die Kreisumlage wird ohne Not oder Notwendigkeit künstlich hochgehalten. Damit wird jedes Misstrauen bestätigt, das man gegen das Finanzgebaren von Landkreisen nur haben kann. Im Ergebnis hetzt der Landkreis die kreisangehörigen Gemeinden und Städte aufeinander, um nur nicht das zu tun, was er in finanzieller Hinsicht als seine vornehmste Aufgabe betrachten sollte: die Kreisumlage zu senken.
Nun muss man für einen neuen Fördertopf des Landkreises auch eine rechtliche Grundlage haben. Diese ist schnell gefunden: Der § 2 Abs. 5 Landkreisordnung mit der Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion des Landkreises muss herhalten. Über die Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion gibt es nicht nur viel Literatur, sondern auch einiges an Urteilen des Oberverwaltungsgerichts (sog. Simmerner Urteil) und auch des Bundesverwaltungsgerichts. Beide Entscheidungen lohnen sich nachzulesen, weil sie – noch unter anderen finanziellen Rahmenbedingungen als heute – deutliche Beschränkungen zum Ausdruck bringen.
Eine dieser Beschränkungen ist, dass der Landkreis, wenn er denn zu einer Projektförderung, also zu zweckgebundenen Zuweisungen, kommen will, diese nur gewähren darf, wenn es der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient. Eine gemeindliche Aufgabe muss also zunächst her.
Die „nachhaltige Sicherung des Ehrenamtes und die Förderung der Bürgergesellschaft“ mag zwar ein gesellschaftspolitisch wünschenswertes Unterfangen sein, die gemeindliche Aufgabe erschließt sich dahinter so einfach eigentlich nicht. Es ist kaum anzunehmen, dass die Initiatoren eines solchen Projektes sich die Zahlung von Verdienstausfall für den Bau oder die Unterhaltung des Feuerwehrhauses durch die Feuerwehrleute vorgestellt haben. Eher klingt es ein wenig nach Ideologie, wenn man sich vorstellt, dass es möglich wäre, dass sich Bürgerinitiativen bilden, fünf oder zehn Bürger sich in einem nicht eingetragenen Verein oder einer BGB-Gesellschaft zusammentun, und ein Vorhaben durchführen wollen und sollen, solange es nur der nachhaltigen Sicherung des Ehrenamtes und der Förderung der Bürgergesellschaft dient. Und was – in Zeiten wie diesen – dient nicht alles der Förderung der Bürgergesellschaft.
Die statt auf Aufgabenerfüllung auf Initiativrecht beschränkte Gemeinde stellt dann einen Antrag beim Landkreis, der – bei einer Begrenzung auf höchstens 50.000 Euro pro Projekt – die von der Gemeinde nicht finanzierbaren Zusatzmittel ersetzt und zur Verfügung stellt. Was man sich dann allerdings fragt: Was das mit Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion des Landkreises für gemeindliche Aufgabenerfüllung zu tun hat? Auf entsprechende Fragen erhält man zur Antwort, dass natürlich der Gemeinderat auch beschließen müsse, dass er auch einverstanden ist mit einer entsprechenden Förderung.
Und auch das mit der Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit von Gemeinden – nur in bedürftigen, nicht leistungsfähigen Gemeinden soll es solche Zuweisungen geben können (ohne Beschränkung auf die Gemeinde als Projekt- und Aufgabenträger) – hat so seinen Haken. Wenn man sich fragt, wie vielen Gemeinden in einem Kreis es finanziell besonders schlecht geht, ginge man statistisch natürlich von der Annahme aus, dass höchstens die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden bedürftig ist und mindestens die andere Hälfte der kreisangehörigen Städte und Gemeinden nicht bedürftig ist.
Das allerdings könnte die Zahl der Widerstandskämpfer innerhalb eines Landkreises zu groß machen. Wenn nur die Hälfte derjenigen, die die Veranstaltung am Schluss über die Kreisumlage bezahlen, auch als Empfänger von Zuweisungen in Betracht kommt, kann man ein solches Vorhaben politisch nur schwierig durchsetzen. Also müssen die Kriterien für die Beurteilung der Finanzschwäche und der finanziellen Leistungsfähigkeit so gestaltet werden, dass am Schluss von 100 kreisangehörigen Städten und Gemeinden 92 als bedürftig Zuweisungen erhalten könnten, 8 aber nicht. Die Hoffnung ist, dass man damit die kommunalpolitische Zustimmung flächendeckend auch im gemeindlichen und städtischen Bereich sicherstellen kann.
Und damit sind wir dann beim Kern der Geschichte: Ingesamt 66 Gemeinden und Städte gibt es im Landkreis, abzüglich 8, also 58. 50.000 Euro ist die Höchstförderung. Um 10 Millionen Euro, verteilt auf drei Jahre, geht es. 10 Millionen Euro geteilt durch 50.000 Euro ergibt 200 Förderobjekte, also im Durchschnitt rund 2 Projekte für jeden. Das ist Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion des Landkreises in der Form der Gießkanne. Oder habe ich das mal wieder falsch verstanden?
Sicherlich haben alle politisch Denkenden Verständnis, dass der Gemeinde- und Städtebund sich schon früher einmal dafür ausgesprochen hat, dass Kreisumlagesätze zukünftig genehmigungspflichtig sein sollten. Irgendwelcher Möglichkeiten für die Landkreise, ständig neue Aufgaben und Töpfe zu kreieren, die am Schluss die kreisangehörigen Städte, Gemeinden und Verbandsgemeinden bezahlen, bedarf es nicht.
GStB-Kommentar von Reimer Steenbock, Gemeinde und Stadt 03/2007
Reimer Steenbock
Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Gemeinde- und Städtebundes