UBA-Studie sieht negative Auswirkungen von Personaleinsparungen im Gewässerschutz

Hinzu kämen Koordinationsprobleme, zum Beispiel mit anderen Politikbereichen wie der Landwirtschaft oder mit den Behörden benachbarter Staaten, heißt es in der Studie, die Wissenschaftler des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung in Speyer und des Öko-Instituts in Berlin erstellt haben.

Die Ressourcenausstattung der Vollzugsbehörden sei in den Mitgliedstaaten recht unterschiedlich: Während z.B. die britische Trinkwasserbehörde über ausreichende Kapazitäten verfüge, gebe es vor allem in Mitgliedstaaten mit finanziellen Problemen wie Spanien und Polen Engpässe. Bei der Bewirtschaftung von Flüssen stellten nicht ausreichende Finanzmittel für Investitionen bei der Behandlung von kommunalem Abwasser ein Hindernis für die Erfüllung der Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) dar.

Die Studie weist darauf hin, dass in den deutschen Bundesländern im Laufe der Verwaltungsreformen Anfang der 2000er Jahre auch im Gewässerschutz Personal- und Ressourceneinsparungen vorgenommen worden sind. Dies habe beispielsweise in Bayern dazu geführt, dass es sowohl bei der Überwachung von Gewässern als auch bei der Beratung der Industrie zu Qualitätseinbußen gekommen sei. Teilweise fehle für die komplexen Anforderungen der WRRL auch die nötige Fachexpertise, insbesondere, wenn die Aufgaben bei lokalen Behörden angesiedelt sind.

Die WRRL sei nur von wenigen Mitgliedstaaten innerhalb der vorgesehenen Frist rechtlich umgesetzt worden, und bei zahlreichen Mitgliedstaaten bestünden erhebliche Unzulänglichkeiten in der Umsetzung. So sei etwa für die Oberflächengewässer davon auszugehen, dass bis 2015 nur ca. 50 % den angestrebten guten ökologischen Zustand erreicht haben.

Die Vollzugssituation in den deutschen Bundesländern stellt sich der Studie zufolge unterschiedlich dar, überall habe aber eine Ressourcenverknappung durch Reformen der Verwaltungsstruktur stattgefunden. Während für Baden-Württemberg beispielsweise dennoch davon ausgegangen werden könne, dass im Gewässerschutz Kontrollen und Vor-Ort-Inspektionen vorschriftsmäßig durchgeführt würden, seien in anderen Bundesländern wie Sachsen und Bayern Vollzugsprobleme zu erkennen.

Im Bereich des Trinkwassers seien Verfahrensvorgaben für die Häufigkeit und Dokumentation von Inspektionen vorhanden, sie würden aber nicht immer umgesetzt. Die Kontrolle landwirtschaftlicher Ausbringung von Düngemitteln als Teil der wasserrechtlichen EU-Vorgaben funktioniere aber gut. Die Inspekteure brächten das nötige Fachwissen mit und seien gut geschult und es gebe ein weitreichendes Informationsprogramm, um Landwirte über die Vorgaben zu informieren.

Zu den weiteren Problemen zählt die Studie die Koordination innerhalb und zwischen Behörden: Der strukturelle Aufbau der Vollzugsbehörden in den Mitgliedstaaten unterscheide sich stark. Teilweise hätten die Behörden breitgefächerte Aufgaben, die die Gefahr mit sich brächten, dass Aufgaben vernachlässigt werden. Andere Behörden seien sehr spezialisiert – manche sogar auf den Vollzug einer einzelnen Richtlinie wie die britische Trinkwasserbehörde. Das bringe zwar einen hohen Grad an Fachwissen mit sich, erfordert aber auch eine gute Koordination mit anderen Behörden und Rechtsbereichen.

Mängel sieht die Studie auch bei der Koordination des Gewässerschutzes mit anderen Politikbereichen: Die verschiedenen EU-Rechtsakte mit überschneidenden Sachgebieten wie etwa mit dem Chemikalienrecht seien teilweise wenig kompatibel, da die Zielsetzungen und zeitlichen Fristen oft nicht aufeinander abgestimmt seien. So könnte beispielsweise die Analyse von Gewässern im Rahmen der WRRL und der Fauna-Flora-Habitat (FFH)-Richtlinie FFH-RL aufgrund verschiedener Fristen nicht zusammen durchgeführt werden.

Auch zwischen Wasserrecht und Bereichen außerhalb des Umweltrechts, vor allem der Landwirtschaft, gibt es Spannungen, teilweise schon auf EU-rechtlicher Seite, aber auch durch die Umsetzung in den Mitgliedstaaten. So sieht die WRRL auf dem Gebiet der Bewirtschaftungspläne für Flusseinzugsgebiete einen integrierten Ansatz vor, bei dem Landwirtschaft, Gewässerschutz etc. gleichermaßen berücksichtigt werden sollen. Die Verwaltungsstrukturen der Mitgliedstaaten spiegelten das aber nicht immer wider, stellen die Autoren der Studie fest.

Besonders mit dem landwirtschaftlichen Bereich kommt es zu Koordinationsschwierigkeiten. Während über 90 Prozent der Bewirtschaftungspläne des ersten Zyklus nahelegen, dass die Landwirtschaft ein erheblicher Belastungsfaktor für die Flusseinzugsgebiete ist, mangelt es im Allgemeinen den Plänen an Entschlossenheit, den Belastungen durch die Landwirtschaft entgegenzutreten und an einer befriedigenden Einbindung der Landwirte bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie. Außerdem hätten die Mitgliedstaaten die von der EU gebotenen Finanzierungsmöglichkeiten, die zur Förderung von wasserpolitischen Zielen genutzt werden können, bisher nicht umfassend ausgeschöpft.

Grenzüberschreitende Kooperationen gelingen der Studie zufolge teilweise, etwa im Bereich der internationalen Zusammenarbeit der Rheinuferstaaten durch die Internationale Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR). Über Probleme werde andererseits bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der sächsischen Behörden mit denen in Tschechien und Polen berichtet, vor allem aufgrund der unterschiedlichen Zusammensetzungen der Arbeitsgruppen.

Die verspätete und unzureichende Umsetzung der WRRL in einigen Mitgliedstaaten lässt der Studie zufolge auf mangelnden politischen Willen schließen. Eine Prüfung der EU-Kommission habe ergeben, dass viele Mitgliedstaaten ihre Maßnahmen danach ausrichten, was bereits eingeführt und/oder geplant ist und was machbar ist, ohne den aktuellen Zustand der Wasserkörper und die in den Bewirtschaftungsplänen aufgezeigten Belastungen zu berücksichtigen, die das Erreichen eines ‚guten Zustands‘ verhindern“. Dies reiche nicht aus, um die gesteckten Ziele zu erreichen, und sei gleichzeitig nicht kosteneffizient.

Die fehlende Internalisierung von Umweltkosten sei ein möglicher Grund gewesen, weshalb Wasser bisher nicht nachhaltig genutzt wird, auch wenn über die WRRL bereits eine begrenzte Internalisierung der Kosten erfolge. So würden in einigen Mitgliedstaaten und Sektoren keine Wasserverbrauchsmessungen durchgeführt, sodass es keine transparenten Gebührenordnungen und Anreize für eine effiziente Wassernutzung gibt. Dies führe teilweise zu einer ineffizienten Nutzung und zu Verschwendung von Wasser, besonders in Gebieten, in denen Wasser hauptsächlich zu Bewässerungszwecken in der Landwirtschaft eingesetzt wird. Dabei gebe die Wasserrahmenrichtlinie vor, dass die Mitgliedstaaten eine Wassergebührenpolitik umsetzen müssen, die die Prinzipien der Kostendeckung und das Verursacherprinzip berücksichtigt.